Por | Edilberto Rodríguez Araújo– Profesor de la Escuela de Economía de la UPTC
Consideraciones iniciales
Las 32 universidades públicas, tanto nacionales como departamentales y municipales, están afrontando una situación financiera que las ha puesto al borde de la insostenibilidad. Las recientes movilizaciones evidencian el malestar de las comunidades académicas, máxime cuando en el Congreso Nacional se discute el presupuesto que se les asignará para el próximo año.
No puede pasar desapercibido que, en la actualidad, los ministerios de Educación y Hacienda, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), se encuentran empeñados en afinar un documento CONPES (“Sostenibilidad financiera de las instituciones de educación superior públicas”, 2017), para conjurar una debacle financiera, asunto sobre el cual el Sistema Universitario Estatal (SUE), ya ha prendido las alarmas, insistiendo en la responsabilidad del Estado de financiar las universidades públicas. Simultáneamente, la Asociación Sindical de Profesores Universitarios (ASPU), se ha dirigido a las comisiones de Senado y Cámara encargadas de la aprobación del presupuesto nacional para 2018, solicitándoles la adición de un billón de pesos a los $3,2 billones programados preliminarmente, para así fortalecer el sistema universitario público.
Como se recordará, con la expedición de la Ley 30 de 1992 se implantó un sistema de financiación a la oferta, en donde el presupuesto de las instituciones estatales proviene de dos fuentes: de los aportes de la Nación y las entidades territoriales para funcionamiento e inversión, y de los recursos propios (artículo 86). Además estableció (artículo 87) que los giros de la Nación debían reajustarse según la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC). Adicionalmente a estos recursos, se prevén partidas adicionales atadas al desempeño macroeconómico del país, equivalente a un porcentaje no inferior al 30% del Producto Interno Bruto (PIB) real.
Año tras año las universidades han explorado nuevas fuentes de recursos, ya sea mediante creación de estampillas (Ley 1697 de 2013) o la inclusión de rentas con destinación específica, tal como ocurrió con las reformas tributarias de 2012 y 2016 (Ley 1607 de 2012 y Ley 1819 de 2016), y la incorporación, desde 2012, del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), derogada en 2016, que definió que el 40% de un punto porcentual del recaudo sería asignado a proyectos de inversión en infraestructura física y tecnológica de las IES públicas, registrando un acumulado en el periodo2013-2016 de $1,2 billones, en tanto que para 2017 se apropiaron $243.853 millones (la UPTC fue receptora de $6.797 millones). Asimismo, el Decreto 1246 de 2015 dispuso la destinación de estos recursos en otras necesidades de desarrollo académico. El condicionamiento fijado fue manejarlos a través de los Planes de Fomento a la Calidad (PFC), alineados con los planes de desarrollo institucionales.
La reforma tributaria “estructural” de 2016 derogó el CREE y previó nuevos recursos: 40% del medio punto (0,5) adicional del IVA se destinará a la financiación de las IES; 0,6 puntos de la tarifa del impuesto a la renta al mejoramiento de la calidad y financiamiento de becas/créditos del ICETEX, y, 20% de los beneficios netos o excedentes de las cooperativas para reforzar la financiación del sistema terciario. En 2016 las transferencias de la Nación, dispuestas por el artículo 86 de la Ley 30, representaban 89,2% de todos los recursos girados, calculados en cerca de $2,5 billones. El programa de subsidio a la demanda (privada), Ser Pilo Paga (SPP), que ha beneficiado a cerca de 40.000 estudiantes, ha sustraído recursos, pues absorbe alrededor de un billón de pesos, que contrasta con los tres billones de pesos para atender los 600.000 beneficiarios del sistema universitario público. De acuerdo con mediciones recientes, el costo de un estudiante del programa SPP es $6,9 millones por semestre, mientras que el costo anual de un estudiante de universidad pública es de $5 millones (Eduardo Sarmiento, El Espectador, p. 19, 15 de octubre de 2017)
La almendra del problema
El presupuesto nacional de 2017 destinó para las universidades públicas aportes por $3,5 billones, proyectándose para la vigencia 2018 una partida inicial por $3,4 billones, cuantía que, por supuesto, dependerá de las bancadas parlamentarias.
Sin embargo, los recursos son insuficientes, con el agravante de que el Gobierno Nacional no ha cumplido con los aportes incrementales, surgiendo un rezago en perjuicio de las instituciones educativas. Según el borrador del documento CONPES: “La falta de financiamiento de la educación superior puede convertirse en problema estructural cuando se consideran metas de cobertura y calidad, como el aumento de la tasa bruta de cobertura y el incremento de profesores con doctorado, pues estas metas generan inversiones muy elevadas para las IES públicas, que los ingresos propios por matrículas y transferencias no logran cubrir” (2017, p. 15-16).
Durante los últimos 25 años el sistema de educación superior se ha expandido, tanto en número de instituciones como la población matriculada de estudiantes; sin embargo, paulatinamente las instituciones privadas han acortado la distancia de las públicas, basando su expansión en los profesores temporales. En 2016 existían 287 instituciones de educación superior (IES), contándose con 80 públicas, de las cuales 32 eran universidades.
Los perfiles de la educación superior
A la par del aumento de la cobertura bruta (49,4% en 2015, frente a una meta para 2018 de 57%), las IES han experimentado un rápido crecimiento de la población estudiantil que en 2015 ascendió a 2,2 millones, proyectándose que en 2025 alcance 3,1 millones, siendo, aún predominante la correspondiente a las universidades, que representó el 62,4%. Las universidades públicas albergaban 595.497 estudiantes, copando un disminuido 41,5% del sistema universitario. Según el Ministerio de Educación Nacional (MEN), mientras las universidades públicas cobraban, en promedio, $528.365, las privadas facturaban $4.363.342 por cada estudiante de primer semestre.
Cuadro No. 1. Indicadores de la educación superior
| Año | Estudiantes matriculados IES | Cobertura bruta (%) | Universidades | Participación porcentual | Crecimiento porcentual nivel universitario |
| 2007 | 1.362.509 | 31,6 | 910.228 | 66,8 | – |
| 2008 | 1.491.531 | 34,1 | 963.167 | 64,6 | 5,8 |
| 2009 | 1.593.211 | 35,7 | 1.015.608 | 63,7 | 5,4 |
| 2010 | 1.674.021 | 37,1 | 1.045.133 | 62,4 | 2,9 |
| 2011 | 1.859.692 | 40,4 | 1.159.512 | 62,3 | 10,9 |
| 2012 | 1.929.587 | 41,7 | 1.218.816 | 63,2 | 5,1 |
| 2013 | 2.092.891 | 45,2 | 1.296.123 | 61,9 | 6,3 |
| 2014 | 1.220.652 | 47,8 | 1.369.149 | 61,7 | 5,6 |
| 2015 | 2.293.550 | 49,4 | 1.431.983 | 62,4 | 4,6 |
Fuente: MEN-SNIES. IES: Formación universitaria, técnica profesional, tecnológica, especialización, maestría y doctorado.
Es sintomática de la trayectoria seguida por la educación superior en Colombia la caída tendencial de las IES públicas y el consiguiente ascenso de las privadas. La laxitud normativa dio pie a una proliferación de instituciones, muchas de ellas denominadas de “garaje”, que absorbieron la creciente demanda por cupos en los tres niveles formativos.
Cuadro No. 2. Participación de los dos sectores de las IES
| Año | IES públicas (%) | Tasa de crecimiento de IES públicas (%) | IES privadas (%) | Tasa de crecimiento IES públicas (%) |
| 2007 | 54,3 | – | 45,7 | – |
| 2008 | 55,4 | 11,7 | 44,6 | 6,8 |
| 2009 | 54,8 | 5,5 | 45,2 | 8,4 |
| 2010 | 55,4 | 6,3 | 44,6 | 3,6 |
| 2011 | 53,5 | 7,4 | 46,5 | 15,7 |
| 2012 | 52,7 | 2,1 | 47,3 | 5,6 |
| 2013 | 52,1 | 7,2 | 47,9 | 9,9 |
| 2014 | 51,4 | 4,8 | 48,6 | 7,5 |
| 2015 | 50,9 | 2,3 | 49,1 | 4,4 |
Fuente: MEN-SNIES. IES: Formación universitaria, técnica profesional, tecnológica, especialización, maestría y doctorado.
De otra parte, de los 149.280 docentes vinculados en 2015 a las IES, los profesores catedráticos (71.937), equivalían a 48,2% -y es de suponerse, también la categoría conocida como ocasionales, a la espera de su formalización-, excepto ese año, mostrando su predominio en la contratación docente. En 2015 el total de profesores en las IES públicas equivalente a tiempo completo (ETC) fue de 23.689. En este punto, se observan notorias diferencias con las cifras que posee el SUE, en las que se calcula que los profesores universitarios de planta de las instituciones públicas corresponden a una tercera parte (36%) de los contratados. La proporción restante está conformada por docentes ocasionales y de cátedra.
Cuadro No.3. Participación docente según dedicación
| Año | Profesores de tiempo completo y medio tiempo IES (%) | Profesores catedráticos (%) |
| 2008 | 44,6 | 55,4 |
| 2009 | 44,8 | 55,2 |
| 2010 | 42,6 | 57,4 |
| 2011 | 48,8 | 51,2 |
| 2012 | 45,0 | 55,0 |
| 2013 | 45,1 | 54,9 |
| 2014 | 48,6 | 51,4 |
| 2015 | 51,8 | 48,2 |
Fuente: MEN-SNIES. IES: Formación universitaria, técnica profesional, tecnológica, especialización, maestría y doctorado.
Financiación incierta
No obstante, que en las últimas dos décadas los aportes del Gobierno Nacional se han incrementado, sin embargo, el ritmo de crecimiento de los aportes, en la mayor parte del periodo 2002-2015, han estado por debajo del desempeño del PIB, y, lo que es más, su peso relativo decayó, en contravía de lo dispuesto en la Ley 30, hasta situarse en 0,38% lo que revela lo inocuo del discurso oficial sobre la financiación estatal.
Cuadro No. 4. Aportes totales de la Nación a las universidades públicas (millones de pesos corrientes)
| Año | Universidades públicas | Variación porcentual | Producto Interno Bruto (PIB) | Variación porcentual | Participación porcentual universidades públicas/PIB |
| 2002 | 1.229.209 | – | 245.323.000 | – | 0,50 |
| 2003 | 1.377.520 | 12,1 | 272.345.000 | 11,0 | 0,50 |
| 2004 | 1.462.565 | 6,2 | 307.762.000 | 13,0 | 0,47 |
| 2005 | 1.551.060 | 6,0 | 340.156.000 | 10,5 | 0,45 |
| 2006 | 1.661.275 | 7,1 | 383.898.000 | 12,8 | 0,43 |
| 2007 | 1.755.157 | 6,8 | 431.072.000 | 12,3 | 0,40 |
| 2008 | 1.843.524 | 5,0 | 480.087.000 | 11,4 | 0,38 |
| 2009 | 2.004.483 | 8,7 | 504.647.000 | 5,1 | 0,39 |
| 2010 | 2.240.661 | 11,8 | 544.924.000 | 8,0 | 0,41 |
| 2011 | 2.246.557 | 0,3 | 619.894.000 | 13,7 | 0,36 |
| 2012 | 2.499.235 | 11,2 | 664.240.000 | 7,1 | 0,37 |
| 2013 | 2.784.304 | 11,4 | 710.497.000 | 7,0 | 0,39 |
| 2014 | 3.048.396 | 9,5 | 757.506.000 | 6,6 | 0,40 |
| 2015 | 3.081.073 | 1,1 | 799.312.000 | 5,1 | 0,38 |
Fuente: MHCP. Incluye los recursos CREE asignados a las universidades públicas en 2013, 2014 y 2015.
Como se observa en el siguiente cuadro, la mayor parte de los recursos transferidos se han volcado hacia las no más de seis universidades nacionales; sin embargo, su trayectoria ha sido errática. De otra parte, muchas universidades territoriales, presas del clientelismo y del incumplimiento de las administraciones departamentales y municipales, se encuentran al borde del colapso presupuestal.
Cuadro No. 5. Aportes de la Nación para el funcionamiento de las universidades públicas nacionales (millones de pesos corrientes)
| Año | Total | Universidades nacionales | Participación porcentual | Crecimiento porcentual |
| 2008 | 1.842.000 | 1.117.652 | 60,6 | – |
| 2009 | 2.002.854 | 1.204.125 | 60,1 | 7,7 |
| 2010 | 2.238.915 | 1.331.134 | 59,4 | 10,5 |
| 2011 | 2.244.836 | 1.348.933 | 60,0 | 1,3 |
| 2012 | 2.497.429 | 1.494.818 | 59,8 | 10,8 |
| 2013 | 2.782.462 | 1.645.851 | 59,1 | 10,1 |
| 2014 | 2.956.726 | 1.734.291 | 58,6 | 5,4 |
| 2015 | 3.021.139 | 1.791.004 | 59,3 | 3,3 |
Fuente: MHCP.
¿Qué propone el Gobierno Nacional?
Para los autores del borrador del documento CONPES mencionado la problemática de la educación superior debe atender cuatro aspectos de la política pública: 1. Rigidez en la asignación de recursos a las IES públicas, no obstante los crecientes costos, considerando que en 2016 las transferencias de la Nación solo cubrían 39,5 de los gastos; 2. El impacto salarial de la contratación y cualificación (Decreto 1279 de 2002) de la planta docente que, aunque ha aumentado, ha sido con detrimento de la estabilidad laboral de los mismos, y sigue estando a la zaga del crecimiento de la oferta de programas académicos. Paradójicamente, a la productividad académica, subproducto del mejor desempeño docente, se le está atribuyendo el incremento de los costos de nómina de personal; 3. Compras exageradas de bases de datos bibliográficas, estimadas en 2016 en $32.000 millones, y, 4. Discontinuidad en la financiación de los proyectos de inversión favorecidos con los recursos del CREE.
Del diagnóstico se plantean políticas que aseguren la sostenibilidad financiera para el año 2022, incluyendo el cierre de la brecha entre ingresos y gastos y la ampliación de la base presupuestal, disminución de los costos salariales, reducción de los gastos de funcionamiento asociados a la compra de bases de datos y elevar la inversión en infraestructura.
Es evidente que el Gobierno Nacional solo ha propuesto paliativos para superar la brecha de la financiación estatal. Pese a que mantiene su responsabilidad como fuente de recursos principal, no ha renunciado a propiciar el autofinanciamiento de las universidades públicas, con alza de matrículas y el recaudo de ingresos de cualquier naturaleza. Los recursos adicionales como los provenientes de la reforma tributaria mitigan, pero no solucionan el déficit estructural, tal como lo advirtió el SUE en 2012 en su informe “Desfinanciamiento de la educación superior en Colombia”.
El futuro de la educación superior, como palanca del capital humano y la movilidad social depende del Gobierno Nacional. Cerrar la brecha de la inequidad educativa es su responsabilidad.
