Reforma al SGR: ¿un cheque en blanco?

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Por| Edilberto Rodríguez Araújo – profesor investigador, integrante del grupo de investigación OIKOS de la UPTC

Artículo 361 CN: “…Los departamentos, distritos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos…” .

En la comisión primera de la Cámara de Representantes está haciendo tránsito el proyecto de Acto Legislativo N0. 365 que reforma el artículo 361 de la Constitución Nacional. Los ponentes de este proyecto son parlamentarios pertenecientes, en su mayoría, a la coalición del actual gobierno.

Después de la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) emprendida en 2011, esta iniciativa está centrada en devolverle a las entidades territoriales una fracción nada despreciable de esta contraprestación proveniente de la explotación y transporte de los recursos naturales no renovables (hidrocarburos y minerales), habiéndose proyectado para el bienio 2019-2020  $24,2 billones. El sistema creado por el Acto Legislativo 05 de 2011, reemplazó la asignación directa que se remonta a mediados de los noventa (Ley 141 de 1994), en que el 80 por ciento eran directas-distribución en que tres departamentos acaparaban el 90 por ciento- equivaliendo a  las indirectas, el restante 20 por ciento, manejados a través del Fondo Nacional de regalías (FNR), que fueron sustituidos  por la constitución de dos fondos(Desarrollo Regional y Compensación Regional,  dado que el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación es receptor del 10 por ciento), que absorben el 80 por ciento. Las asignaciones directas para las entidades territoriales receptoras se redujeron, desde 2012, de 50 a 20 por ciento. Es decir, el esquema modificó la distribución, bajo el argumento de que los beneficiarios serían  todos los municipios y departamentos colombianos.   

Desde la reforma de comienzos de la década pasada el presupuesto bienal de regalías se ha ido incrementando, comoquiera que en el periodo 2012-2020 se aprobaron recursos que bordean los $70 billones, cifra que está por debajo de la apropiación final. De otra parte, el plan de  recursos del SGR para el periodo 2019-2020 roza los $84 billones. La proporción correspondientes a las asignaciones directas fluctúa entre 11 y 13 por ciento (véase el cuadro siguiente).  La crítica reiterada es que el sistema afronta cuellos de botella en todo el ciclo de inversión, que se evidencia en la lentitud y dispersión  en el proceso de identificación, formulación, presentación, ejecución y evaluación de proyectos, que han conducido al represamiento de $4,5 billones en el periodo 2017-2018.

Plan de recursos del SGR

Fuente: MHCP

¿En qué consiste la reforma en ciernes? El proyecto de Acto Legislativo, que ha surtido los dos primeros debates de ocho previstos, apunta a la creación de dos tipos de asignaciones para financiar proyectos de inversión: 1. Territorial (municipios y departamentos productores y municipios pobres), y, 2. Regional (inversión regional  y en ciencia, tecnología e innovación). Asimismo, los recursos  coparán entre el 30 y el 50 por ciento de los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías (SGR)[1]. Los ponentes plantean que las asignaciones directas se sitúen en 37 por ciento, lo que contrasta con el 68 por ciento, nivel existente antes de la reforma de 2011. Un argumento que esgrimen los promotores de esta iniciativa, es que el ingreso por habitante se redujo de $791 millones a $174 millones  entre 2012-2018, significando una caída del 78 por ciento.

La reforma al laberíntico  SGR, aparte de restablecer unas partidas más generosas para los municipios y departamentos productores, desmontará, parcialmente, los 1.053 órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), pues estos organismos no se involucrarán en la aprobación, definiendo la ley que reglamente el acto legislativo la instancia competente. Quizá el mayor señuelo que ofrece esta reforma, ante el persistente desfinanciamiento de las 32 universidades públicas del país, es hacerlas beneficiarias del 3 por ciento de las asignaciones directas[2], recursos que se destinarán para  renovar su obsoleta infraestructura física.

Se supondría  que la distribución propuesta, comprimiría los recursos que manejan los fondos, pues  la reasignación de recursos implicaría recortar las partidas existentes; sin embargo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha sostenido, sin precisarlo, que solo se afectarían  las fuentes de ahorro del sistema.

El temor que genera este proyecto, cuya vigencia comenzaría en 2020, es si el reforzamiento de las asignaciones directas para el desarrollo local y regional no reedita las viejas prácticas corruptas que forzaron la reforma al SGR, para lo que se invoca la búsqueda de celeridad, eficiencia, eficacia y equidad. Aún no se ha hecho una evaluación a fondo del sistema que buscaba una programación, manejo, seguimiento y control de unos recursos públicos derivados de unos recursos naturales no renovables cuyo agotamiento es previsible. La figura de la “licencia social” o legitimidad ciudadana es suplantada, en muchas ocasiones, por la  particular agenda del gobernante de turno, al margen, incluso, de los planes de desarrollo. Si bien es cierto, los municipios y departamentos productores deben ser receptores de regalías crecientes, las prioridades y calidad del gasto no ha mejorado el bienestar de la población.

[1] En el segundo debate se disminuyó este rango de 30 a 40 por ciento. Igualmente se incluyeron los distritos como beneficiarios. Véase Gaceta del Congreso No. 321 publicada el 7 de mayo de 2019.

[2] Sin embargo, en  el  texto del proyecto no es explícita esta asignación.

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